Expliquer la Californie contre le Texas: un guide de l'affaire contestant l'ACA


L'avenir de l'Affordable Care Act (ACA) reste incertain car la constitutionnalité de la loi sera à nouveau examinée par la Cour suprême des États-Unis en Californie contre Texas (connu comme Texas c.États-Unis dans les juridictions inférieures). La plaidoirie est prévue pour le mardi 10 novembre 2020. Ce litige en cours remet en question la disposition minimale de couverture essentielle de l'ACA (connue sous le nom de mandat individuel) et soulève des questions sur la survie de la loi dans son ensemble. Le mandat individuel prévoit que la plupart des gens doivent maintenir un niveau minimum de couverture d'assurance maladie; ceux qui ne le font pas doivent payer une pénalité financière (connue sous le nom de paiement de responsabilité partagée) à l'IRS. Le mandat individuel a été confirmé en tant qu’exercice constitutionnel du pouvoir de taxation du Congrès par une majorité de cinq membres de la Cour suprême en NFIB contre Sebelius en 2012.

Dans la loi de 2017 sur les réductions d'impôt et l'emploi (TCJA), le Congrès a fixé le paiement de responsabilité partagée à zéro dollar à compter du 1er janvier 2019, ce qui a conduit au litige actuel. En décembre 2019, la Cour d'appel des États-Unis pour le 5e Circuit a confirmé la décision du tribunal de première instance selon laquelle le mandat individuel n’était plus constitutionnel parce que la sanction financière associée ne «produisait plus au moins des revenus» pour le gouvernement fédéral. Mais, au lieu de décider si le reste de l'ACA doit être annulé, le 5e Circuit a renvoyé l'affaire au tribunal de première instance pour une analyse supplémentaire. Cependant, la Cour suprême a maintenant accepté de réexaminer l'affaire.

L'ACA reste en vigueur tant que le litige est en cours. Cependant, si la totalité ou la majeure partie de la loi est finalement invalidée, elle aura des conséquences complexes et de grande portée pour le système de santé du pays, affectant presque tout le monde d’une manière ou d’une autre. Une multitude de dispositions ACA pourraient être éliminées, y compris des protections pour les personnes souffrant de maladies préexistantes, des subventions pour rendre l'assurance maladie individuelle plus abordable, l'élargissement de l'éligibilité à Medicaid, la couverture des jeunes adultes jusqu'à 26 ans au titre des polices d'assurance de leurs parents, la couverture des soins préventifs sans partage des coûts pour les patients, fermeture du trou de beignet dans le cadre de l'assurance-médicaments de Medicare et une série d'augmentations fiscales pour financer ces initiatives.

Ce dossier répond à des questions clés sur le litige alors que nous attendons une décision de la Cour suprême sur la survie de l'ACA.

1. Qui conteste l'ACA?

Un groupe de 20 États, dirigé par le Texas, a poursuivi le gouvernement fédéral en février 2018, cherchant à faire annuler l'ensemble de l'ACA (les «États plaignants»). Ces États sont représentés par 18 procureurs généraux républicains et 2 gouverneurs républicains. Après les victoires démocrates aux élections de mi-mandat de 2018, deux de ces États, le Wisconsin et le Maine, se sont retirés de l'affaire au début de 2019, laissant 18 États contestant l'ACA en appel (figure 1).

Figure 1: Positions des États dans l’affaire Californie c. Texas à la Cour suprême

Deux personnes se sont jointes au procès devant le tribunal de première instance en avril 2018, en tant que plaignants contestant l'ACA. Ces plaignants sont des résidents indépendants du Texas qui prétendent que le mandat individuel les oblige à souscrire une assurance maladie qu'ils n'achèteraient autrement pas, bien qu'il n'y ait aucune pénalité s'ils ne souscrivent pas à une couverture.

2. Quelle est la position du gouvernement fédéral dans cette affaire et comment a-t-elle évolué au fil du temps?

Tout au long du litige, le gouvernement fédéral n’a pas défendu la constitutionnalité du mandat individuel de l’ACA. Au lieu de cela, le gouvernement fédéral convient avec l’État et les plaignants individuels que le mandat individuel n’est plus constitutionnel en vertu du pouvoir de taxation du Congrès en raison de la disposition de la TCJA qui fixe la pénalité financière à zéro. Il est inhabituel que le gouvernement fédéral adopte une position qui ne cherche pas à faire respecter une loi fédérale.

Contrairement aux plaignants, le gouvernement fédéral a soutenu devant le tribunal de première instance que seules les protections de l'ACA pour les personnes ayant des conditions préexistantes, y compris l'émission garantie et la cote communautaire, devraient être annulées avec le mandat individuel.. Le gouvernement fédéral a estimé que ces dispositions ne peuvent fonctionner efficacement sans le mandat individuel, mais que le reste de l'ACA devrait pouvoir survivre.

Notamment, le gouvernement fédéral a changé sa position alors que l'affaire était en appel au 5e Circuit (Figure 2). Premièrement, le gouvernement fédéral a pris ce que le 5e Circuit a qualifié de «changement significatif de la position du litige» en décidant de soutenir la décision du tribunal de première instance selon laquelle le mandat individuel est indissociable de l’ensemble de l’ACA. Ce changement est intervenu après que le gouvernement fédéral eut fait appel, demandant au 5e Circuit de révision de la décision du tribunal de première instance. Ensuite, le gouvernement fédéral a soulevé de nouveaux arguments au sujet de la portée de la réparation que le tribunal devrait accorder, affirmant que le gouvernement fédéral devrait être interdit d'appliquer uniquement les dispositions de l'ACA qui portent préjudice aux demandeurs. Par exemple, le gouvernement fédéral a identifié «plusieurs lois pénales utilisées pour poursuivre les personnes qui fraudent notre système de santé» qui font partie de l'ACA qui, selon lui, devraient survivre. Le gouvernement fédéral a également plaidé pour la première fois dans le 5e Circuit selon lequel toute injonction interdisant l'application de l'ACA ne devrait s'appliquer que dans les États plaignants.

Le gouvernement fédéral demande à la Cour suprême de lui interdire d'appliquer uniquement les dispositions de l'ACA qui sont jugées nuire aux plaignants. Même si le gouvernement fédéral soutient que l'ensemble de l'ACA devrait être déclaré invalide (parce que le mandat individuel n'est plus constitutionnel et ne peut pas être séparé du reste de la loi), le gouvernement fédéral ne veut pas que la Cour l'empêche nécessairement de appliquer certaines parties de la loi. Au lieu de cela, le gouvernement fédéral recherche une réparation plus limitée: il soutient que «la réparation ne devrait atteindre que l'application des dispositions de l'ACA qui portent préjudice aux demandeurs individuels». Le gouvernement fédéral n'a pas clairement identifié les dispositions spécifiques de l'ACA qui entrent dans cette catégorie et demande à la Cour suprême de renvoyer l'affaire aux tribunaux inférieurs afin de trancher cette question.

Figure 2: Dates clés en Californie contre Texas

3. Qui défend l'ACA?

17 autres États, dirigés par la Californie, ont été autorisés par le tribunal de première instance à intervenir dans l'affaire et à défendre l'ACA (l '«État intervenant-défendeur»). Par la suite, le 5e Circuit a permis à quatre autres États d'intervenir dans l'affaire en appel, portant à 21 le nombre total d'États défendant l'ACA dans l'affaire. En outre, six États ont déposé un mémoire d'amicus devant la Cour suprême à l'appui de l'ACA (Figure 1).

Le 5e Circuit a également permis à la Chambre des représentants américaine d'intervenir dans l'affaire pour défendre l'ACA en appel. Cependant, le 5e Circuit n'a pas décidé si la Chambre avait qualité pour poursuivre l'appel. La réputation de l'État intervenant-défendeur et / ou de la Chambre est particulièrement importante dans ce cas, puisque le gouvernement fédéral ne défend pas l'ACA (figure 3). À la Cour suprême, les parties ne contestent pas, et la Cour n’a pas demandé d’information sur la capacité de la Californie à faire appel (la Californie et la Chambre ont toutes deux déposé cert pétitions soulevant les mêmes questions et la Cour a accepté la pétition de la Californie).

Figure 3: Harmonisation des parties en Californie contre Texas

4. Qu'ont fait les 5e Décider du circuit?

Le 5e Circuit a rendu une décision 2: 1 jugeant le mandat individuel inconstitutionnel et renvoyant l'affaire au tribunal de première instance pour une analyse supplémentaire sur la question de savoir si le reste de l'ACA peut survivre. L’affaire se pose en trois points principaux: (A) si les parties ont qualité pour invoquer la compétence du tribunal; (B) si le mandat individuel de l'ACA, tel que modifié par la TCJA, est constitutionnel; et (C) si le mandat est inconstitutionnel, s'il peut être séparé du reste de l'ACA, ou, au contraire, si d'autres dispositions de l'ACA doivent également être invalides. La figure 4 illustre les questions juridiques et les résultats potentiels de l'affaire.

(A) Les parties ont qualité pour plaider l'affaire.

Le 5e Circuit a décidé que l’affaire présentait une controverse en direct à résoudre, malgré l’alignement inhabituel des positions des parties. Bien que le gouvernement fédéral soit «presque entièrement d'accord sur le fond de l'affaire» avec les plaignants, il a également indiqué qu'il continuerait d'appliquer l'ACA à moins ou jusqu'à ce qu'un tribunal rende une ordonnance définitive annulant la loi. Les intervenants-défendeurs de l’État ont qualité pour intenter un appel parce qu’ils seraient lésés par la perte du financement fédéral de l’ACA, tel que le financement de l’expansion de Medicaid et du programme de soins auxiliaires Medicaid Community First Choice, si la décision du tribunal de première instance est confirmée.

Figure 4: Questions juridiques et résultats potentiels en Californie contre Texas

Le 5e Circuit a décidé que l'individu et l'État plaignants avaient qualité pour contester l'ACA devant le tribunal. Le statut garantit que les tribunaux fédéraux se prononcent sur des affaires ou des controverses réelles, comme l'exige la Constitution américaine. La qualité pour agir est essentielle pour que le tribunal ait compétence pour statuer sur une affaire et ne peut donc être annulée. Pour établir la qualité pour agir, une partie doit subir un préjudice concret et réel ou imminent; assez traçable à la conduite contestée; et susceptible d'être réparée par une décision de justice favorable. Le 5e Circuit a convenu avec le tribunal de première instance que les demandeurs individuels ont qualité pour agir parce qu'ils ont dépensé de l'argent qu'ils n'auraient pas dépensé autrement, en l'absence du mandat individuel, pour souscrire une assurance maladie. Le 5e Circuit a également décidé que les plaignants de l'État ont qualité pour agir parce qu'ils encourent des coûts liés au mandat individuel pour avoir à vérifier quels employés de l'État ont une couverture essentielle minimale.

La dissidence est parvenue à la conclusion opposée, concluant que ni l'individu ni l'État plaignant n'ont qualité pour porter l'affaire. Selon la dissidence, tout préjudice subi par les plaignants individuels «est entièrement auto-infligé» car «absolument rien» ne leur arrivera s'ils ne souscrivent pas à une assurance pour remplir le mandat individuel maintenant que la pénalité est fixée à zéro. La dissidence a également conclu que les plaignants de l'État n'avaient pas qualité pour agir parce qu'ils n'avaient pas fourni de preuves montrant que «au moins certains employés de l'État se sont inscrits à une assurance maladie parrainée par l'employeur» ou que «quiconque s'est inscrit à leurs programmes Medicaid uniquement en raison de l'exigence de couverture inapplicable. . »

(B) Le mandat individuel est inconstitutionnel après que la TCJA a fixé la sanction pécuniaire à zéro.

Le 5e Circuit a décidé que le mandat individuel tel qu'amendé par le TCJA était inconstitutionnel. Le tribunal a souscrit à l’avis de l’État et des plaignants individuels et à l’affirmation du gouvernement fédéral selon laquelle l’obligation de générer des revenus est «essentielle» à la conclusion antérieure de la Cour suprême NFIB que le mandat individuel pourrait être sauvegardé comme un exercice valide du pouvoir de taxation du Congrès. Sans cette caractéristique, le mandat consiste à acheter une assurance maladie, ce que la Cour suprême a jugé NFIB, est un exercice inconstitutionnel du pouvoir du Congrès de réglementer le commerce interétatique.

La dissidence a conclu que le mandat individuel reste constitutionnel parce que l'amendement TCJA est «une loi qui ne fait rien. » La dissidence a estimé que la TCJA n'a pas changé le texte de l'exigence de couverture et n'a donc pas changé le mandat individuel en une commande obligatoire pour souscrire une assurance. Au contraire, le Congrès a «changé les paramètres» du choix de souscrire ou non une assurance, passant du paiement d'une pénalité fiscale à «aucune conséquence du tout."

(C) L’analyse du tribunal de première instance sur la question de savoir si le mandat individuel est dissociable du reste de l’ACA était incomplète.

Le 5e Circuit a renvoyé l'affaire au tribunal de première instance pour une analyse supplémentaire sur les dispositions de l'ACA qui devraient survivre sans le mandat individuel. Le tribunal de première instance s'est focalisé à tort sur l'intention du Congrès en 2010 lors de l'adoption de l'ACA et aurait plutôt dû tenir compte de l'intention du Congrès lors de l'adoption de la TCJA et de la fixation du paiement de responsabilité partagée à zéro en 2017. Ce faisant, le tribunal de première instance devrait «employer un peigne à dents plus fines. . . et mener une enquête plus approfondie pour savoir quelles dispositions du Congrès de l'ACA entendaient être indissociables du mandat individuel. . . en utilisant son meilleur jugement pour déterminer la meilleure façon de diviser l'ACA en groupes, segments ou dispositions à analyser. »

Le 5e Circuit a également ordonné au tribunal de première instance d'examiner le nouvel argument du gouvernement fédéral selon lequel toute ordonnance interdisant l'application de l'ACA ne devrait s'appliquer qu'aux dispositions qui blessent les plaignants et ne s'appliquer que dans les États plaignants. Le tribunal de première instance peut déterminer si le gouvernement fédéral a soulevé cet argument en temps opportun et si le précédent de la Cour suprême permet de limiter le recours de cette façon.

La dissidence a critiqué le fait que la majorité n’avait pas renvoyé l’affaire au tribunal de première instance au lieu de résoudre la question de la divisibilité. La divisibilité est une question de droit, que le 5e Circuit aurait pu résoudre sans renvoyer l'affaire au tribunal de première instance. La dissidence a convenu avec la majorité que l'analyse de la divisibilité devrait tenir compte de l'intention du Congrès lors de l'adoption de la TCJA en 2017. Cependant, la dissidence a conclu que le fait que le Congrès a changé le montant de la pénalité fiscale à zéro tout en laissant le reste de l'ACA en place indique que le Congrès entendait que toutes les autres dispositions restent en vigueur.

5. Que se passe-t-il à la Cour suprême?

La Cour suprême a accepté d'examiner quatre questions juridiques dans l'affaire. Premièrement, la Cour examinera si le Texas et les demandeurs individuels ont qualité pour intenter une action en justice pour contester le mandat individuel. Dans l'affirmative, la Cour déterminera si la TCJA a rendu le mandat individuel inconstitutionnel. Si le mandat est inconstitutionnel, la Cour décidera si le reste de l'ACA peut survivre. Enfin, si la totalité de l'ACA est déclarée invalide, la Cour décidera si l'ensemble de la loi doit être inapplicable à l'échelle nationale ou si elle ne doit être inapplicable que dans la mesure où les dispositions portent préjudice aux demandeurs individuels.

L'affaire sera débattue devant la Cour suprême le 10 novembre 2020. La Cour a alloué une heure et vingt minutes pour la plaidoirie, avec 40 minutes pour chaque partie. La Californie plaidera pendant 30 minutes du temps alloué aux parties défendant l'ACA, les 10 minutes restantes étant argumentées par la Chambre. Le temps alloué aux parties contestant l'ACA sera également réparti entre le gouvernement fédéral et le Texas, avec 20 minutes chacun. La Cour a rejeté la requête de l'Ohio et du Montana pour participer à une plaidoirie au motif que amici curiae à l'appui d'aucune des deux parties. La décision pourrait venir aussi tard que la fin du mandat en juin 2021.

Regarder vers l'avant

Si la Cour suprême conclut que le mandat individuel est inconstitutionnel et n'invalide que cette disposition, le résultat pratique sera essentiellement le même que l'ACA existe aujourd'hui, sans mandat exécutoire. Si la Cour suprême adopte la position adoptée par le gouvernement fédéral au cours de la procédure devant le tribunal de première instance et invalide le mandat individuel ainsi que les protections pour les personnes ayant des conditions préexistantes, alors le financement fédéral pour les subventions des primes et l'expansion de Medicaid resterait en vigueur, et il reviendrait aux États de rétablir ou non les protections d'assurance. La Cour suprême pourrait également décider que le Texas et les plaignants individuels n'ont pas qualité pour intenter une action en justice, ce qui permettrait à l'ACA telle qu'elle existe aujourd'hui de rester en vigueur.

Les conséquences les plus profondes, affectant presque tous les Américains d'une manière ou d'une autre, se produiront si la Cour suprême décide finalement que la totalité ou la majeure partie de l'ACA doit être annulée, comme le fait maintenant valoir le gouvernement fédéral. Le nombre de personnes non âgées non assurées a diminué de 18,6 millions de 2010 à 2018, avec l'entrée en vigueur de l'ACA. L'ACA a apporté des changements importants au marché de l'assurance individuelle, notamment en exigeant des protections pour les personnes souffrant de maladies préexistantes, en créant des marchés de l'assurance et en autorisant des subventions de primes pour les personnes à revenu faible ou modeste. L'ACA a également apporté d'autres changements radicaux dans tout le système de soins de santé, notamment l'élargissement de l'admissibilité à Medicaid pour les adultes à faible revenu; exigeant une assurance privée, Medicare et une couverture d'extension Medicaid des services préventifs sans partage des coûts pour les patients; éliminer progressivement l'écart de couverture des trous de beignets pour les médicaments sur ordonnance de Medicare; réduire la croissance des paiements de Medicare aux prestataires de soins de santé et aux assureurs; établir de nouvelles initiatives nationales pour promouvoir la santé publique, la qualité des soins et les réformes du système de prestation; et autoriser diverses augmentations d'impôts pour financer ces changements. Toutes ces dispositions pourraient être annulées si la totalité ou la majeure partie de l'ACA était annulée par les tribunaux, et il serait extrêmement complexe de démêler ces dispositions de l'ensemble du système de santé.

Pour l'instant, l'ACA reste en vigueur. La décision initiale du tribunal de première instance selon laquelle l'intégralité de l'ACA devait être invalidée n'a jamais été mise en œuvre et a été annulée par le 5e Circuit. En outre, l'administration Trump a indiqué qu'elle avait l'intention de continuer à faire appliquer l'ACA pendant que l'appel est en instance. Bien que la décision de la Cour suprême dans l’affaire puisse arriver jusqu’en juin 2021, la décision de la Cour de réexaminer l’affaire maintenant, sans attendre que les juridictions inférieures aient terminé leur examen, réduira au minimum le laps de temps pendant lequel l’avenir de l’ACA reste incertain. Si la Cour suprême n'avait pas accepté d'examiner l'affaire maintenant, le litige se serait probablement poursuivi pendant plusieurs années, tandis que le tribunal de première instance a rendu une nouvelle décision sur la divisibilité et cette décision a ensuite été réexaminée par le 5e Circuit, avant de retourner à la Cour suprême. Pourtant, 10 ans après sa promulgation, la seule certitude pour l'ACA dans un avenir prévisible est que l'incertitude persiste quant à sa survie ultime.

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