Réseaux d'impunité: corruption et politique étrangère européenne


Sommaire

  • Les gouvernements européens n'ont pas réussi à empêcher les acteurs corrompus de blanchir des centaines de milliards de dollars par le biais du système financier international et de leurs propres économies.
  • Cette rupture de l’état de droit renforce les régimes kleptocratiques du monde entier, qui capitalisent sur la culture politique qui sous-tend l’approche européenne de la mondialisation.
  • Les gouvernements occidentaux créent une boucle de rétroaction négative qui entrave leurs initiatives de politique étrangère lorsqu'ils traitent la corruption dans d'autres pays comme une partie inhérente de la culture locale.
  • Les décideurs politiques européens devraient chercher à rattraper et à dépasser leurs homologues américains en matière de réglementation et d'application de la législation anti-blanchiment.
  • Les pays européens devraient créer des institutions nationales – et une coalition internationale d'États occidentaux – qui se consacrent à la lutte contre les kleptocrates.

introduction

Les kleptocrates exploitent régulièrement le système financier européen. Au cours de la décennie qui a suivi la crise financière mondiale, des dizaines de stratagèmes de blanchiment de capitaux liés à des régimes corrompus et abusifs ont été révélés à travers le continent, révélant les limites de l'État de droit au sein des économies européennes. Les réseaux derrière ces accords ont traité des centaines de milliards de dollars volés aux institutions publiques et aux entreprises privées, bénéficiant souvent de paradis offshore à travers le monde – et même des flux de financement européen pour le développement. Le processus a, en effet, créé d'énormes caisses transfrontalières pour les dirigeants autoritaires de la Corée du Nord au Venezuela. Si les pays européens veulent contrôler les activités malveillantes des kleptocrates et maintenir un ordre international fondé sur des règles, ils devront adapter leurs politiques étrangères et leurs régimes d’application à la réalité du financement illicite dans un monde profondément intégré.

Ils ont la capacité latente d'y parvenir. Pour toutes leurs divisions internes, les pays européens constituent collectivement une puissance financière juste derrière les États-Unis. À ce titre, leur incapacité à mettre un terme à l’exploitation par les kleptocrates du système financier peut sembler inexplicable au premier abord. Pourtant, cela découle de plus que l’indifférence apparente des gouvernements à l’égard de la criminalité financière. Les kleptocrates et leurs réseaux peuvent compter sur des catalyseurs européens pour déplacer de l'argent à travers le monde, renforcer leur influence politique, combattre leurs batailles juridiques et protéger leur réputation, mais certaines des structures et des cultures qui facilitent une telle activité découlent d'une coopération internationale bien intentionnée et arguments économiques et politiques convaincants.

Néanmoins, les événements récents indiquent que la menace devient plus grave. Le meurtre ciblé de journalistes qui ont enquêté sur des délits financiers liés aux kleptocrates à Malte et en Slovaquie montre comment certaines parties de l'Europe pourraient perdre les pratiques démocratiques requises pour un débat public ouvert sur la corruption. Les meurtres ont contribué à une baisse pluriannuelle de la liberté de la presse en Europe et ont révélé des faiblesses fondamentales dans les freins et contrepoids au pouvoir gouvernemental – comme le montrent respectivement les recherches de Reporters sans frontières et du Conseil de l'Europe. Ce recul montre que, lorsque les pays européens tolèrent la présence de réseaux internationaux de corruption au sein de leurs économies, ils risquent d'importer des pratiques communes à la vie sous les régimes kleptocratiques.

Tant que les kleptocrates, les réseaux de corruption et leurs catalyseurs européens pourront traverser des espaces non gouvernés du système financier, ils fausseront certaines parties des économies européennes à leur avantage. Ils renforceront également leur influence sur la politique et la société européennes, faisant peser le côté destructeur de la mondialisation dans l’imagination des électeurs. Après tout, il est difficile d'appliquer des lois sur le financement des campagnes électorales ou le filtrage des investissements lorsque les kleptocrates peuvent facilement dissimuler leurs activités financières au sein de sociétés écrans, de paradis offshore et d'institutions légèrement réglementées. Là où l'état de droit est partiel et sélectif, ces dynamiques menacent de dégrader le contrat social.

Carte: dix cas cités dans le rapport de juillet 2019 de l'UE sur le blanchiment d'argent

Cet article analyse la relation entre les kleptocrates, la finance et la politique étrangère européenne. Il fait valoir que la passivité et parfois la complicité de l’Europe dans la corruption transfrontalière entravent sa poursuite d’une politique étrangère fondée sur l’État de droit. L'analyse montre comment les lois et les institutions européennes ont créé des canaux d'impunité financière qui sapent souvent les tentatives de construire un ordre international fondé sur des règles. En permettant aux fonds illicites de circuler sur, à travers et en dehors de leur territoire, les gouvernements européens ont parfois aidé des régimes violents et déstabilisateurs à rester au pouvoir.

Le document commence par discuter de certaines des façons dont les kleptocrates acquièrent et utilisent des fonds illicites, y compris leur cooptation des programmes de développement occidentaux et des investissements privés. À l'aide d'un cas de fraude très médiatisé, il montre comment les kleptocrates déplacent des fonds illicites à travers l'Europe, parfois dans le but de financer des opérations militaires dans des endroits comme la Syrie. Le document examine ensuite comment l'Europe est devenue une destination majeure pour l'argent des kleptocrates, en se concentrant sur sa culture réglementaire et son enchevêtrement avec les paradis offshore. La quatrième section examine le rôle que les pays européens jouent dans la corruption internationale et comment cela entrave leur capacité à formuler une politique étrangère efficace. Enfin, le document présente certaines des mesures clés pour lutter contre le financement illicite que les organisations internationales et les gouvernements occidentaux ont introduites au cours de la dernière décennie, énonçant les nouvelles mesures à prendre pour démanteler les réseaux financiers des kleptocrates.

Comment les kleptocrates génèrent des fonds illicites

Au sein des canaux européens d’impunité financière, il peut être difficile de faire la distinction entre les voleurs devenus dirigeants et les dirigeants devenus voleurs. Étant donné qu'un éventail d'États autocratiques utilisent les structures financières européennes pour se livrer au blanchiment d'argent et à d'autres formes de corruption, il n'y a pas un seul pays qui illustre toute cette activité. Néanmoins, les événements en Russie au cours des dernières décennies illustrent comment une kleptocratie peut se développer à la fois pour nuire – et être nourrie – par les pays européens.

La laverie russe – qui a transféré 20,8 milliards de dollars de fonds illicites via des comptes bancaires en Europe de l'Est (puis dans d'autres régions) entre 2011 et 2014 – n'est qu'un des nombreux stratagèmes de blanchiment d'argent liés à des personnalités puissantes du pays. En 2016, les Russes détenaient jusqu'à 60% du PIB de leur pays dans la richesse extraterritoriale, une part équivalente aux seuls citoyens de quelques États du Golfe et d'Amérique latine. Bien sûr, toutes ces richesses n'étaient pas détenues en Europe. Et la plupart des Russes ayant des actifs à l'étranger n'ont ni relation avec le Kremlin ni désir de renverser la démocratie. Mais la manière dont certains des super-riches russes ont acquis leur argent montre comment une kleptocratie peut rapidement gagner du terrain.

La transition aléatoire vers le capitalisme en Russie dans les années 1990 a d'abord poussé l'État vers l'échec, avant de finalement réaffirmer le contrôle de la société à travers un étrange alliage de financiarisation à l'occidentale, d'élitisme post-communiste et de cooptation du crime organisé. Le politologue Mark Galeotti écrit que le Kremlin a poursuivi deux approches distinctes de cette reprise. Le premier a été la nationalisation limitée des enfers, dont certains membres ont acquis des postes officiels de pouvoir. La seconde était la gangsterisation des secteurs formels, un processus en cours pour lequel le gouvernement a élaboré de nouvelles règles. De cette façon, affirme Galeotti, «quelque part au tournant du XXIe siècle, des voleurs et des hommes d'État criminalisés se sont rencontrés au milieu».

Dans les années 90, la brutalité de la concurrence pour le contrôle des industries russes – y compris, notoirement, le secteur de l'aluminium – a assuré que seuls les magnats bénéficiant d'une protection politique substantielle pouvaient vaincre leurs rivaux. Le processus a suralimenté les réseaux kleptocratiques de la Russie en partie parce qu'une poignée d'acteurs ayant les relations politiques, l'impitoyabilité et la chance nécessaires ont soudainement eu accès à de vastes ressources. Cela leur a permis de fonder ou d'agrandir des empires personnels. Dans les limites fixées par ceux qui sont au sommet, ils pouvaient désormais contourner, coopter ou s'allier avec les institutions publiques selon les besoins, éliminant ainsi les rivaux à volonté. Et, en déplaçant leurs richesses au large des côtes, les kleptocrates russes ont acheté une sorte d'assurance contre les changements du climat politique chez eux.

Cependant, alors que les réseaux kleptocratiques se sont développés avec une férocité inhabituelle en Russie dans les années 1990, la dynamique n'est propre ni au pays ni à l'époque. Des chercheurs tels que Sarah Chayes, Alexander Cooley et John Heathershaw ont montré comment des développements similaires se sont produits dans les États d'Afrique, d'Asie centrale et du Sud et du Moyen-Orient au cours des dernières décennies. Des actes récents de kleptocratie en Asie de l'Est et dans les Amériques – tels que l'exploitation présumée par un ancien Premier ministre malaisien du fonds 1Malaysia Development Berhad et le soutien présumé d'un ministre vénézuélien aux réseaux de drogues illicites gérés par le Hezbollah – suggèrent que de telles expansions se produisent dans chaque région et continuer à ce jour.

Ces processus s'appuient parfois sur un afflux important d'aide ou d'investissement des gouvernements ou des entreprises européens. Ils peuvent concerner tout, des projets de télécommunications en Ouzbékistan aux contrats énergétiques au Soudan du Sud. Et ils couvrent d'énormes différences de langue, d'économie et de politique. Mais, pour toutes ces variations de contexte, un schéma émerge maintes et maintes fois: les réseaux de corruption liés à l'État captent un afflux de nouvelles ressources, convertissent ces ressources en caisses offshore et utilisent les bénéfices pour poursuivre leurs principaux objectifs politiques et économiques chez eux et à l'étranger. En ce sens, les kleptocrates ont créé une sorte de monoculture mondiale.

Pourtant, les décideurs politiques occidentaux ont souvent traité la kleptocratie comme une caractéristique naturelle et localisée des environnements politiques étrangers qu'ils cherchent à façonner – une réalité qu'ils peuvent ignorer là où cela complique apparemment leurs objectifs plus larges. Ils l'ont fait surtout dans les pays déchirés par la guerre qui reçoivent d'énormes quantités d'aide au développement et d'investissement occidentaux.

L'ancien général de l'armée américaine HR McMaster l'a observé en Afghanistan, où il a dirigé Shafafiyat, une force opérationnelle anticorruption militaire. McMaster soutient que la communauté internationale était «passive au sujet de (la corruption) et largement ignorante de l'ampleur du problème… son impact sur la mission, l'État afghan et le peuple afghan». Cette passivité, pense-t-il, a conduit à une «interprétation simpliste de la corruption qui est vraiment du fanatisme déguisé en sensibilité culturelle: cette idée que les Afghans sont corrompus et que nous ne pouvons rien y faire». En effet, les attitudes des responsables occidentaux à l’égard de la corruption semblent avoir été beaucoup plus détendues que celles des Afghans eux-mêmes. Des recherches menées par la Fondation Asia dans les 34 provinces de l'Afghanistan en 2012 – vers la fin du long mandat de Hamid Karzaï à la tête du pays – ont révélé que 79% des Afghans considéraient la corruption comme un problème majeur pour leur pays, tandis que 47% considéraient les problèmes administratifs la corruption comme le type qui les a le plus touchés. Le produit d'une telle greffe se retrouvait souvent dans les comptes offshore de gangsters politiquement connectés plutôt que dans des projets qui profitaient à la plupart des citoyens.

Les kleptocrates et les réseaux sur lesquels ils comptent captent souvent un afflux de nouvelles ressources lorsqu'aucun gouvernement ou pouvoir extérieur ne veut et ne peut les arrêter. Cela peut fausser violemment l'économie politique locale, redistribuant le pouvoir de manière à aggraver les problèmes de sécurité et l'effondrement de la société. L'Europe, en offrant un refuge aux fonds publics pillés, encourage un tel comportement – entravant ses efforts pour créer un ordre international fondé sur l'État de droit. Le plus grand programme de blanchiment d’argent connu sur le continent, le cas de la Danske Bank, met ces dynamiques en évidence.

Danske Bank et le côté destructeur de la libre circulation des capitaux

Le cas de la Danske Bank est un rappel brutal de la facilité avec laquelle les kleptocrates peuvent capitaliser sur la réticence des gouvernements occidentaux à inhiber le flux d'argent à travers les frontières nationales. Comme le soutiennent les économistes Dani Rodrik et Arvind Subramanian, des personnalités puissantes dans de nombreux pays en dehors de l'Europe "ont adopté la mondialisation financière dès le début parce qu'elles y voyaient une voie d'évasion utile pour leur richesse". Ces chiffres ont pu le faire en partie parce que «les élites financières mondiales se sont longtemps appuyées sur un récit (principalement occidental) qui assimile le contrôle des capitaux à l'expropriation, et les responsables politiques ne voulaient pas être considérés comme violant les droits de propriété». Il existe de nombreux décideurs de ce type en Europe. Et, lorsque les institutions ne parviennent pas à assurer une surveillance efficace du système financier international, un engagement politique en faveur de la libre circulation de l'argent à travers les frontières peut avoir des effets involontaires radicaux.

Cela se voit dans les événements qui ont conduit à la fermeture de la succursale estonienne de la Danske Bank. Entre 2007 et 2015, des acteurs corrompus basés dans des États post-soviétiques auraient blanchi 230 milliards de dollars via des comptes de non-résidents à Danske Estonie, en utilisant des sociétés écrans et d'autres entreprises en Espagne, en Suède, au Royaume-Uni et dans de nombreux autres pays européens. C'était une entreprise rentable. En 2013, Danske Estonia avait un rendement du capital alloué de 402%, contre 7% pour l'ensemble de la banque. Pourtant, les régulateurs ont raté cela et d'autres signes que quelque chose n'allait pas. Trois ans plus tôt, Danske Estonie représentait 30% des signalements d’activités suspectes du pays (qui sont une faible mesure du risque individuellement, mais une source de préoccupation en nombre élevé). Le directeur financier de la Danske Bank a exercé pendant plusieurs années la présidence du régulateur financier danois de 2016 à 2018.

Beaucoup de choses sur la nature sous-jacente de l'affaire Danske restent floues. Les objectifs de nombreuses transactions illicites impliquées dans le scandale ont été perdus dans le monde gris et flou des délits financiers transfrontaliers. Malgré cela, l'affaire a eu des conséquences importantes: en 2019, la banque a fermé sa succursale en Estonie (sur ordre du régulateur financier du pays) et a annoncé qu'elle mettrait fin à ses opérations en Lettonie, en Lituanie et en Russie. Le cours de l'action de la banque a énormément fluctué au cours du scandale et de ses longues suites, chutant d'environ 50% entre mars 2018 et janvier 2019.

Graphique: réseau russo-syrien de blanchiment d'argent

L'affaire Danske Bank est liée à des acteurs tels que ceux derrière la laverie russe et la laverie azerbaïdjanaise, qui ont déplacé 2,9 milliards de dollars de fonds volés via des sociétés écrans britanniques entre 2012 et 2014. Le lien peut-être le plus troublant dans l'affaire, cependant, est avec le réseau de corruption qui a tué l'avocat et auditeur russe Sergei Magnitski. En 2018, un rapport commandé par la Danske Bank a révélé que sa succursale estonienne avait reçu des fonds d'une fraude fiscale de 230 millions de dollars contre Hermitage Capital Management, un crime sur lequel Magnitsky avait enquêté. Le rapport néglige de mentionner Magnitsky lui-même – et encore moins le fait qu'il a été arrêté pour avoir mené l'enquête en 2008, ou qu'il est décédé en prison l'année suivante, apparemment en raison de traitements inhumains infligés par les autorités, notamment le refus des soins médicaux. Il ne fait pas non plus référence aux auteurs de la fraude, qui semblent être des fonctionnaires corrompus au sein de la bureaucratie et des services de sécurité russes.

Le manque de curiosité du rapport de la Danske Bank obscurcit la manière dont les kleptocrates exploitent les réseaux financiers européens pour transformer la corruption locale en Russie en un problème de politique étrangère qui s'étend bien au-delà des frontières de la Russie. Et les conséquences du vol illustrent comment les kleptocrates financent souvent leurs activités internationales et paient leurs alliés nationaux. Danske Estonia n'est qu'une des nombreuses parties du système financier européen à être entachée par l'affaire Magnitsky.

Une partie du produit de la fraude fiscale a transité par la succursale chypriote de la banque tanzanienne FBME (anciennement la Banque fédérale du Moyen-Orient). Les enquêtes menées par le Trésor américain et diverses entreprises privées ont révélé que FBME agissait comme un lien indirect entre les chiffres associés au gouvernement russe et au régime syrien, par le biais de sociétés écrans telles que Balec Ventures et Tredwell Marketing. Le Financial Crimes Enforcement Network, qui fait partie du Trésor américain, a conclu que la banque avait aidé à transférer des fonds de la fraude contre Hermitage au Centre d'études et de recherche scientifiques du régime syrien, via un leader syro-russe désormais sanctionné. En 2014, les États-Unis ont désigné la FBME comme une institution financière de premier plan pour le blanchiment d'argent, ce qui a conduit à la fermeture de la banque trois ans plus tard. Pendant plusieurs années avant la désignation, les institutions financières européennes telles que la Deutsche Bank, la Commerzbank et la Raiffeisen Bank ont ​​fourni à la FBME un accès au dollar américain et au système financier élargi grâce à des accords de correspondant bancaire (qui avaient moins d'exigences de surveillance que les relations directes de FBME avec ses clients) . Il ne semble pas y avoir de preuve que ces grandes banques aient compris les types d’activités qu’elles ont facilitées grâce à ces accords – bien que cela en soi soulève des questions quant à leur respect des obligations de «connaître votre client».

À la lumière de ces échecs, la mort de Magnitsky semble d’autant plus tragique pour l’importance de ce qu’il tentait de faire. Bien qu'il ne pouvait pas le savoir, au moins une partie de l'argent de la fraude fiscale aiderait, après avoir traversé un labyrinthe de voies financières européennes, à financer une institution impliquée dans des crimes de guerre en Syrie. Comme le soutiennent les journalistes d'investigation Irina Borogan et Andrei Soldatov, le système «corrompu et cynique» que le Kremlin utilise pour renforcer son influence au pays et à l'étranger a longtemps exploité des réseaux financiers étrangers flexibles – et peut retracer bon nombre de ses pratiques jusqu'aux machinations des Soviétiques. ère KGB. Les réseaux de corruption qui traversent des endroits comme le FBME Chypre contribuent à maintenir une alliance entre Damas et Moscou qui a perduré bien avant la chute de l'Union soviétique. Le klepintern, semble-t-il, est bel et bien vivant. Grifters du monde, unissez-vous.

Compte tenu de ces événements, les dirigeants européens qui ne sont pas certains de la gravité du problème du blanchiment d'argent en Europe pourraient réfléchir au cas Magnitski. Ils pourraient également penser à un incident dans lequel – n'ayant pas réussi à détruire les réseaux financiers qui sous-tendent le programme d'armes chimiques du régime syrien – la France, le Royaume-Uni et les États-Unis se sont engagés dans une forme d'application beaucoup plus facile à comprendre (et probablement beaucoup plus cher) que des enquêtes financières tortueuses. Dans la nuit du 14 avril 2018, une semaine après la mort d'au moins 40 personnes dans une attaque au chlore contre Douma, les trois pays ont lancé plus de 100 missiles dans des installations d'armes chimiques appartenant au régime syrien. Leur principal objectif était le Centre d'études et de recherches scientifiques.

Comment l'Europe est devenue une destination majeure pour l'argent des kleptocrates

Une culture de régulation de la lumière

De tels cas de blanchiment d’argent montrent comment les canaux européens d’impunité financière profitent aux kleptocrates. Alors que d'autres entreprises européennes – dont Nordea Bank et Swedbank – sont prises dans des allégations similaires, l'affirmation de la Commission européenne en juillet 2019 selon laquelle l'Union européenne "a développé un cadre réglementaire solide pour prévenir le blanchiment d'argent" semble de plus en plus difficile à concilier avec la réalité. Les électeurs européens, dont beaucoup vivent encore au lendemain de la crise financière, ont le droit de demander pourquoi leurs gouvernements n'ont pas empêché les comportements imprudents des grandes banques au cours de la dernière décennie. Certes, il existe de nombreuses différences entre les problèmes qui ont conduit à la crise et ceux qui ont conduit au blanchiment d'argent à grande échelle en Europe, mais ils sont tous médiés par la même culture politique de déférence indue envers le secteur financier.

En essayant de comprendre le rôle de l’Europe dans les réseaux de corruption transfrontaliers, il vaut la peine de commencer par le développement des attitudes européennes à l’égard de la réglementation financière – et peut-être les effets secondaires involontaires du traité de Maastricht. L'économiste Tamim Bayoumi montre dans son analyse de la crise financière que, "en reliant la concurrence réglementaire (entre les États membres) au système financier européen", le traité "a réduit les incitations des autorités de surveillance européennes à examiner attentivement le comportement des principaux banques". Chaque régulateur national était réticent à gêner les plus grandes institutions financières de son pays avec des règles plus contraignantes que celles des autres États membres. Ce sentiment combiné à ce que l'économiste Ashoka Mody décrit comme la tendance des gouvernements de l'UE à choyer les grandes banques, dans la conviction que cela stimulerait la croissance économique. Bayoumi et l'historien Adam Tooze affirment qu'une foi dominante dans la discipline de marché pour contrôler la prise de risques financiers – semblable à l'idéologie libertaire de l'ancien président de la Réserve fédérale américaine Alan Greenspan – a contribué à détourner la critique des failles du système. Pendant des années, un récit décrivant la réglementation comme un obstacle à l'efficacité économique et à la compétitivité nationale a aidé à protéger les activités à haut risque de l'examen. Si les commerçants opérant sur des marchés licites pouvaient exploiter une culture politique qui conduisait à une négligence réglementaire, les réseaux de corruption ont également l'intention de blanchir de l'argent en Europe.

Graphique: bilans agrégés des banques d'importance systémique en pourcentage du PIB, juin 2019

Le rôle accru de surveillance financière exercé par les institutions européennes à la suite du krach a partiellement réglé la question de la concurrence entre les régulateurs nationaux. Pourtant, bien que cela ait pu établir de nouveaux contrôles des investissements risqués grâce à des mesures telles que l'augmentation des coussins de fonds propres, cela semble avoir eu peu d'effet sur les défenses européennes contre les réseaux de blanchiment d'argent. Selon un participant à une réunion de l'Autorité bancaire européenne (ABE) en avril 2019, l'organisme a choisi de clore son enquête sur Danske Bank selon une logique de «laisser celui qui est sans péché jeter la première pierre». L'approche apparente de l'ABE à l'égard de la décision suggère qu'une forme particulièrement destructrice de réglementation légère persiste dans la surveillance européenne de la criminalité financière. Sans un changement majeur dans la culture réglementaire, les réseaux kleptocratiques continueront à avoir peu de mal à exploiter les frontières entre les pays européens lorsqu'ils acheminent de l'argent vers et à travers le système financier du bloc.

Cependant, les pays européens sont devenus un paradis pour les richesses illicites en raison non seulement de leurs manquements réglementaires, mais aussi de leurs solides lois sur les biens personnels. Les kleptocrates qui ont acquis leur fortune dans des juridictions où l'état de droit est faible comprennent intrinsèquement les avantages d'un régime juridique fort. Il ne sert à rien de voler si l'on peut être volé aussi facilement. En déplaçant leurs avoirs illicites à l'étranger, les kleptocrates peuvent obtenir une protection juridique de leurs richesses et les couvrir d'une patine de légitimité. C'est en partie la raison pour laquelle les différends entre les membres actuels et anciens des régimes post-soviétiques se déroulent si souvent devant les tribunaux de Londres. La common law anglaise offre un degré élevé de certitude quant aux relations entre débiteurs et créanciers recherchées par les kleptocrates qui se sont implantés au-delà de leur pays d'origine.

Les États membres de l'UE peuvent même contribuer à cette tendance en vendant la citoyenneté. Comme l'ont révélé des enquêtes récentes sur les «visas d'or», certains pays ont vendu la citoyenneté européenne à des personnalités impliquées dans des stratagèmes de blanchiment d'argent à grande échelle, sans recourir à des vérifications des antécédents. Si les gouvernements européens souhaitent préserver à la fois leurs institutions démocratiques et les avantages de la libre circulation des capitaux, ils devraient déployer davantage d'efforts pour garantir cette liberté avec une large défense de l'État de droit – une législation qui comprend des réglementations suffisamment solides pour empêcher les kleptocrates de blanchir de l'argent. par le biais du système financier.

Si sombre que soit la situation, le blanchiment d'argent endémique n'est pas le coût inévitable pour faire des affaires sur les marchés européens. Il s'agit plutôt du produit de priorités politiques, de choix et d'erreurs. Grâce à une combinaison de contrainte politique, de confusion idéologique et d'optimisme sauvage concernant les avantages de la connectivité financière pour la croissance économique à long terme, les pays européens ont trop souvent autonomisé les kleptocrates qui ne partagent aucun de leur amour pour la démocratie.

Enchevêtrement avec des paradis offshore

Hormis les problèmes de réglementation, l’aspect peut-être le plus préoccupant des canaux européens d’impunité financière est leur enchevêtrement avec des paradis offshore à travers le monde. Ces juridictions – qui se caractérisent par diverses combinaisons de secret financier, de réglementation financière légère et de faibles impôts sur les sociétés – ont constitué un lien important dans certains des plus grands programmes de blanchiment d'argent en Europe, y compris la laverie russe.

Au cœur des paradis offshore se trouve une sorte de collision entre l'ancien et le nouveau. Dans son travail sur ces juridictions, l'économiste Gabriel Zucman décrit comment les pays s'appuient encore sur les systèmes pour enregistrer les biens qu'ils ont créés aux XVIIIe et XIXe siècles. De tels systèmes doivent encore s’adapter pleinement à la nature de l’économie mondiale moderne, car ils sont un retour en arrière à une époque où les actifs et les passifs financiers avaient un rôle international bien moindre qu’aujourd’hui. En partie à cause de cette inadéquation, les gouvernements du monde entier ont permis à une grande partie de la richesse – en particulier celle des super-riches – de rester au large des côtes, influençant le reste du monde d'une manière souvent difficile à détecter.

S'appuyant sur des recherches de la Banque des règlements internationaux, Zucman calcule qu'en 2014, environ 7,6 billions de dollars – soit 8% de la richesse mondiale – étaient détenus dans des paradis fiscaux. Le chiffre se décompose en environ 6,1 billions de dollars de titres et 1,5 billion de dollars de dépôts bancaires qui n'avaient «aucun propriétaire identifiable dans les statistiques mondiales». (Cela ne comprend que la richesse financière et, par conséquent, exclut les actifs tels que les biens immobiliers et les œuvres d'art détenus par des sociétés établies dans des paradis offshore – actifs que les acteurs corrompus utilisent souvent pour blanchir de l'argent.) Bien que l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a introduit des règles sur les échanges internationaux d'informations financières en 2009, la part de la richesse mondiale détenue dans les paradis fiscaux a augmenté au cours des cinq années suivantes. La part semble être restée à peu près la même entre 2014 et 2017 – peut-être en raison des efforts croissants des gouvernements occidentaux au cours de cette période pour lutter contre l'évasion fiscale et le blanchiment d'argent.

Le Royaume-Uni et les États-Unis, qui abritent les deux plus grands centres financiers du monde, ont beaucoup fait pour construire un système financier mondial dans lequel les paradis offshore font partie intégrante. Mais les pays européens autres que le Royaume-Uni y ont également joué un rôle crucial. Les banques basées en France, en Allemagne, aux Pays-Bas et en Suisse ont, depuis les années 1980, apporté une énorme contribution à la création du système – notamment grâce à des acquisitions dans la ville de Londres et à Wall Street. Les États-Unis ont peut-être forcé les banques suisses à adopter une plus grande transparence ces dernières années, mais la Suisse est toujours l'un des principaux fournisseurs mondiaux de secret financier offshore.

Le grand nombre de scandales liant des géants européens tels que la Deutsche Bank, HSBC et la Société Générale aux régimes kleptocratiques et aux paradis offshore pourrait suggérer que le blanchiment d'argent par le biais de ces juridictions est une caractéristique inhérente à la mondialisation. En effet, l'Office des Nations Unies contre la drogue et le crime rapporte que la prévalence de ces paradis – ainsi que plusieurs autres caractéristiques de l'économie mondiale, telles qu'une tendance générale à la déréglementation financière – ont rendu de plus en plus difficile l'identification et la sanction des avoirs criminels.

De même, comme l'écrit le politologue Andrea Binder, les paradis offshore sont depuis longtemps importants pour le financement des entreprises et du commerce international. Pour elle, ces entités sont tellement intégrées à l'économie onshore que les efforts pour séparer la «monnaie noire» de la «monnaie claire» créent une fausse dichotomie. En conséquence, soutient-elle, des puissances financières telles que l'Allemagne et le Royaume-Uni «sont désormais coincées avec un système de création monétaire offshore qui est à la fois indispensable et dysfonctionnel».

Pourtant, si les gouvernements européens veulent mener une politique étrangère fondée sur l'État de droit, ils ne peuvent pas considérer la forme dominante de la mondialisation comme immuable. Tout en évaluant le rôle des paradis offshore dans l'économie en général, ils devront trouver de nouvelles façons de distinguer les types d'activités financières transfrontalières licites et illicites. Ils devront également tenir compte du fait que, comme le déclare le Fonds monétaire international (FMI), les flux financiers à travers ces paradis «facilitent grandement la corruption» – même si la plupart des actifs qui y sont détenus ne sont probablement pas liés aux kleptocrates.

Lorsqu'elles sont bien conçues, les politiques ciblant les réseaux de blanchiment d'argent qui dépendent de ces paradis peuvent exploiter la personnalisation typique des régimes kleptocratiques. Cette personnalisation est l'une des plus grandes vulnérabilités des gouvernements corrompus. En empêchant les kleptocrates de transformer des fortunes personnelles illicites en caisses noires offshore, les pays européens peuvent limiter l'accès des régimes hostiles aux ressources et ainsi façonner leur comportement. Par exemple, la décision américaine de sanctionner la banque ABLV de Lettonie en 2018 – qui a finalement conduit à l'effondrement de l'entreprise – semble avoir supprimé au moins une source de financement pour le gouvernement nord-coréen. L’influence potentielle des lois Magnitsky de grande envergure de divers pays occidentaux et des mesures introduites en réponse aux Panama Papers se reflète dans la réaction furieuse qu’elles provoquent de la part du Kremlin et du gouvernement philippin.

Comment les activités financières des kleptocrates perturbent la politique étrangère européenne

La saga ABLV était alarmante mais pas inhabituelle: les défis de politique étrangère créés par les canaux européens d'impunité financière augmentent d'année en année. Et, à une époque où l'environnement international menace de plus en plus leurs valeurs et leurs intérêts, les Européens doivent, comme le disent Mark Leonard et Jeremy Shapiro, «relever les défis économiques et de sécurité interdépendants d'autres États puissants présents – sans retirer leur soutien à des règles sur la base d'un ordre. " Dans ce vaste concours d'influence, les États européens qui recherchent tous les avantages devraient se tourner vers leur pouvoir sous-utilisé au sein du système financier international, en particulier les parties de celui-ci où l'État de droit ne tient plus. La Russie fournit à nouveau un bon exemple de la raison pour laquelle elle devrait le faire.

Dans la poursuite de ses objectifs de politique étrangère, le gouvernement russe semble avoir sollicité ou accepté l'aide entreprenante des membres des super-riches post-soviétiques. Comme l'explique Kadri Liik, le Kremlin a souvent recours à des "pigistes – qu'il s'agisse de réseaux criminels, d'oligarques activistes ou d'unités paramilitaires louches". “While decision-making power is increasingly concentrated in the Presidential Administration”, she writes, “policy advice and execution often comes from sources outside established institutions, opening the door to various kinds of people who have unorthodox policy solutions.” This approach has been central to several high-profile operations in recent years, such as the coup attempt in Montenegro in 2016 (which was seemingly designed to prevent the country from joining NATO). As such, funds generated by corruption networks within Russia can, after passing through European financial institutions, support the country’s aggressive and disruptive policies abroad.

The movement of kleptocrat-linked money through the financial system has also had important implications for European foreign policy in states such as Ukraine. The country’s last pro-Kremlin president, Viktor Yanukovych, allegedly laundered the proceeds of bribery through banks in Sweden and other European states, providing him with hidden resources that likely enhanced his political power. His successor, Petro Poroshenko, allegedly continued to run a business empire while in office using companies in secrecy havens – a ruse that, when it came to light, arguably undermined public trust in the pro-EU government he led. Both episodes show how, as Gustav Gressel demonstrated for ECFR, Ukraine’s struggle against entrenched corruption has affected its geopolitical orientation. By facilitating such corruption, Europe has contributed to the instability that has plagued Ukraine for many years.

Poroshenko’s 2019 re-election campaign may have sunk beneath a wave of popular anger at elites, but oligarchic corruption continues to wear away at Ukraine – as it does Europe’s strategic and democratic-reform initiatives in the country. The case of PrivatBank illustrates the problem. In 2016, with the support of the Poroshenko administration, the Ukrainian central bank bailed out and nationalised PrivatBank at the cost of around $5.6 billion, claiming that the firm had engaged in “imprudent” lending practices. This was something of an understatement. A stress test reportedly discovered that the bank – which, with 20 million customers, was Ukraine’s largest – made 97 percent of its corporate loans to entities linked with its two main shareholders. As a subsequent investigation found, these two shareholders allegedly defrauded PrivatBank of around $5.5 billion, channelling the funds through a branch in Cyprus. The extraction of this amount of money, equal to the three-year loan the IMF negotiated with officials in Kyiv last December, undermined Western policy designed to stabilise Ukraine’s economy. The PrivatBank case indicates how, facilitated by corruption networks’ use of banks in Europe, narrow criminal entrepreneurship can transform into a strategic problem for European states.

Although it is hardly responsible for every instance of graft in Ukraine, the Kremlin has – as seen in the Yanukovych era – sometimes used corruption to force dependency on countries in its neighbourhood, aiming to dominate them politically. To an extent, the Kremlin has deployed corruption in modern-day Ukraine much as the British Empire deployed the opium trade in nineteenth-century China. Now, as then, an enfeebling addiction requires a supply line. The successors to the East India Company’s schooners and opium chests are shell companies and opaque bank accounts – many of them European.

Inadvertent maintenance of this supply line is only one of several financial mistakes Europe has made in countries affected by conflict. This can be seen in both Afghanistan and Iraq. As discussed earlier, one of the lessons of the wars there is that a large influx of European funding – public or private – into a fragile state can be counterproductive if it lacks support from exacting and enforceable anticorruption measures. Where there is no such oversight, and where access to money laundering networks in the West allows for large-scale theft with impunity, the consequences can be disastrous.

Chayes writes that, as Afghanistan’s corruption networks captured Western funding to expand their influence in the country, they subjected civilians to ever greater brutality. The cycle of abuse and disempowerment destabilised the aspiring democracy, tarnished public faith in the government, and increased support for the Taliban (which some Afghans saw as operating by a code, however brutal, that the authorities lacked). Partly as a result, even with thousands of troops on the ground, Western governments were never able to establish decisive leverage over the Karzai government or stabilise the country.

Western states’ flawed approach to corruption often combines with an inability or unwillingness to deal with local regimes based on a rigorous assessment of their past behaviour. Chayes repeatedly witnessed this problem in Western policymakers’ attitudes towards the Karzai government. Despite the fact that corrupt actors captured a great deal of Western aid to, and investment in, Afghanistan – or the fact that Karzai’s younger brother allegedly ran one of the most powerful criminal groups in the country – Western countries failed to recognise that the Karzai government’s “core activity was not in fact exercising the functions of state but rather extracting resources for personal gain”.

This dynamic also became apparent in Iraq, where similar problems shaped the relationship between Western capitals and the government in Baghdad under the leadership of Nouri al-Maliki. Long before he became prime minister, Iraqi officials and political parties set up hundreds of shell companies, creating cooperation agreements to capture lucrative government contracts. By 2006, the year Maliki took office, the special inspector general for Iraq reconstruction was already describing corruption as Iraq’s “second insurgency”. Tolerated and protected by Western powers, Maliki appeared to accelerate Iraq’s descent into kleptocracy. As prime minister, he oversaw the receipt of vast amounts of Western development aid and investment while allegedly hollowing out the state so severely that it would eventually pay the salaries of 50,000 soldiers who served only on paper, at the cost of at least $450m per year. By 2014, when the Islamic State group crossed the Syrian border and began its advance on Baghdad, politically protected actors appeared to have looted Iraq’s institutions to the point that the armed forces put up little resistance.

In this way, Europe’s complacency towards money laundering networks emanating from countries in conflict often subverted its development and investment programmes. At worst, rather than helping create democratic institutions or providing Western powers with leverage over the central government, these programmes had the opposite effect. Moreover, such failings likely undermined European voters’ support for international development funding.

Syria’s ultraviolent kleptocracy

Today, it is unclear whether Europe has begun to learn these lessons from the conflicts in Afghanistan and Iraq. In the past year, some European policymakers have called for the EU and its member states to begin funding reconstruction and other economic development in the parts of Syria controlled by the Assad regime. The outriders for this idea include noted champions of humanitarianism such as the Hungarian government. One foreign policy official in Brussels even claimed that “there’s a real opportunity to have some kind of leverage over how (the situation in Syria) pans out”.

The logic of such arguments is hard to follow. Europe can attach as many strict conditions to reconstruction funding in Syria as it likes, but it has no way to enforce them. The political and economic history of the conflicts in Afghanistan, Iraq, and many other places suggests that kleptocratic regimes cannot be tamed with largely uncontrolled flows of money (even where nominally pro-Western leaders control the central government). Instead, such funding often empowers corrupt actors to pursue their core economic and political goals – sometimes through the abuse of the European financial system – and to intensify their persecution of civilians.

By early 2019, the Syrian regime had conducted more than 320 confirmed chemical weapons attacks. Since then, it has continued to launch aerial bombardments of the two million civilians trapped in Idlib. There is no evidence that it intends to end its use of industrial-scale torture and rape to control dissent. Having waged a genocidal campaign for more than eight years, the Assad regime appears to be as committed as ever to governing “with the shoe over people’s heads”.

European leaders should judge the sincerity of the regime’s recent attempt to signal reform – the setting-up of a constitutional committee – by examining its past behaviour around ceasefire negotiations. They might be tempted to see a nascent anticorruption drive in its detention in 2019 of Rami Makhlouf, a cousin of the president who once controlled more than half of the Syrian economy. But, just as the Kremlin’s imprisonment of oligarch Mikhail Khodorkovsky in the early 2000s did little to defeat kleptocracy in Russia, such a move is unlikely to counter the entrenched corruption of the Assad regime.

As a 2019 investigation by the Financial Times shows, large-scale economic activity in Syria continues to be defined by proximity to the regime and its patronage networks. And the regime has long exploited the international financial system to support its war effort, far beyond the activities of the Scientific Studies and Research Center. Makhlouf featured in the Panama Papers and the Swiss Leaks, as well as a legal case that led the US Treasury Department to fine HSBC $1.9 billion in 2012.

Any European reconstruction or investment funds that entered Syria would have to avoid co-option by not only the regime, Russia, and Hizbullah – but also Iran. Another actor to feature heavily in the Panama Papers, Iran has been at the centre of recent money laundering and other financial crime cases that involve major European companies such as Crédit Agricole, Société Générale, and Standard Chartered. Elements within Iran’s state structures appear to be so reliant on international money laundering networks that, when the country’s foreign minister decried the situation in late 2018, some parliamentarians in Tehran called for his impeachment.

A number of European policymakers appear to hope to cut through all this to reform Syria, providing much of the estimated $250 billion-$400 billion required to reconstruct the country as an investment in stability. After years of failure to enforce the most important rule in any international rules-based order – the prohibition of genocide – they likely feel a need to be seen to be doing something. But whether they are motivated by humanitarian concern, diplomatic overconfidence, or self-interest (in encouraging refugee returns or winning lucrative construction contracts), they should try to learn from the failures of Europe’s past interactions with corrupt, abusive regimes.

The act of passing vast amounts of money to ultraviolent kleptocrats and their networks provides Europe with no leverage over them. Instead, it helps fund their campaigns to exact revenge on perceived rivals and secure political power at the expense of everyone else. Europe’s openness to illicit money only increases the likelihood of tragedy, as it provides kleptocrats with channels through which they can repurpose stolen investment and development funds. In this environment, it is far better to direct resources towards Syrians who live beyond the reach of the regime, where European policy can hope to establish a measure of genuine control. Having done little to mitigate the Syrian conflict, European countries can at least avoid funding the depredations of its main perpetrator.

How to counter kleptocrats’ use of illicit finance

Since the financial crisis, collaborative journalism – along with pressure from whistleblowers and civil society groups – has done much to heighten European governments’ awareness of kleptocracy, through investigations such as the Panama Papers. Work of this kind has led to, for instance, the resignation of a European prime minister, police raids on major European banks, and crisis meetings between national financial regulators. And shifts within global institutions may have also affected European governments’ attitudes towards corruption. For instance, the IMF has in recent years identified corruption as a significant threat to macroeconomic stability and a major source of public discontent, particularly among young people. Combined with an accelerating global campaign against tax avoidance, such developments have prompted several changes in policy that affect the flow of illicit funds through Europe.

In 2014 the OECD adopted the Common Reporting Standard – a measure that, geared towards tax compliance, promotes automatic exchanges of financial information between countries. In July 2019, the organisation stated that the value of bank deposits in tax havens had fallen by 20-25 percent, and that 90 jurisdictions had shared information on accounts that collectively held €4.9 trillion, since 2018. In 2016, perhaps realising that the standard signalled a shift in the mood, offshore centres such as Luxembourg and Switzerland began to disclose bilateral data (rather than aggregated data) on foreigners’ deposits in their banks. Meanwhile, the Financial Action Task Force, an intergovernmental organisation, has helped many countries counter financial crime through regular, if often flawed, assessments and recommendations.

The EU has created successive iterations of its Anti-Money Laundering Directive – and appears to be considering whether to replace these measures with harder-edged regulations. In 2019 the organisation pushed member states to comply with the directive, renewed its efforts to create a money laundering blacklist, and proposed the creation of an anti-money laundering enforcement agency. Countries such as France, Portugal, and the UK have recently experimented with freezing or seizing kleptocrats’ assets through the courts and the public prosecutor’s office.

Map: Tax and anti-money laundering reprimands from the EU

Last year, the European Parliament adopted a resolution that called for an EU Magnitsky Act (in line with a Dutch proposal in November 2018), eventually prompting European foreign ministers to begin work on the initiative. In theory, the act will provide the EU with new powers to impose visa bans and asset freezes on foreign entities linked with corruption networks or human-rights violations. These entities could be included on blacklists that are, unlike most of the bloc’s sanctions, organised around themes rather than states – which allows for greater flexibility and precision in the selection of targets.

The implementation of Magnitsky-inspired national legislation in several European countries – Estonia, Kosovo, Latvia, Lithuania, and the UK – fits a pattern in which national governments have driven many of the most innovative anti-kleptocrat reforms of the past decade. Although politically protected corruption networks’ abuse of the financial system is a global problem, many of the major initiatives to counter it have come from individual countries.

For example, the US passed the Foreign Account Tax Compliance Act (FATCA) in 2010, the first Magnitsky Act in 2012, and the Global Magnitsky Act – which expands the scope of the legislation beyond Russia – in 2016. A blueprint for the Common Reporting Standard, FATCA formed part of the US campaign against Swiss banking secrecy. Similarly, the EU’s Fourth Anti-Money Laundering Directive drew on pioneering legislation on a fully transparent register of beneficial company ownership that the UK adopted in 2015.

Nonetheless, for all their promise, these American and British measures have so far fallen short of the combination of transparency, enforcement, and resourcing that democratic states need to prevent the rise of kleptocracy. FATCA effectively made US states such as Delaware and Nevada the most opaque secrecy havens in the world, because it left them with fewer requirements to exchange information on financial holdings than other territories. In parallel, the UK’s register has suffered from a severe lack of resources and, as such, verification and enforcement capability. While any member of the public can search for the ownership details of firms registered at Companies House, doing so reveals that more than 130,000 of them are formally controlled by people based in secrecy jurisdictions – and some by children under the age of two. Transparency on its own is not enough.

The Senate Banking Committee recently moved to address some of FATCA’s shortcomings with a bill that is as potentially valuable as an anticorruption measure as it is majestic a backronym: the Improving Laundering Laws and Increasing Comprehensive Information Tracking of Criminal Activity in Shell Holdings (ILLICIT CASH) Act. It is unclear whether the UK will follow suit by tackling its resourcing and enforcement problem, distracted as it is by Brexit. However, the US and the UK have demonstrated the value of ambitious national measures that could, with time and diplomatic pressure, form the core of an international coalition against kleptocracy.

Future policy

Given the extent to which the British and American financial and professional services industries have helped kleptocrats gain influence, the UK and the US have a responsibility to pioneer these kinds of far-reaching anticorruption policies. But their mistakes do not absolve others.

Partly due to the structures and ideologies discussed above, many European countries have fostered a culture of negligence towards corruption in the financial system. This culture sometimes appears to shape the complaints European leaders make about large American and, less often, British fines on European banks. Since the crisis, European countries have been repeatedly caught cold by US enforcement action such as the $8.9 billion fine on BNP Paribas in 2014 and the $7.2 billion fine on Deutsche Bank two years later. Although the US may have overreached in some cases, many European countries have simply declined to act.

These massive US fines are not the consequence of a plan to destabilise European finance hatched in Washington. They are the consequence of large-scale crimes. The global power of the dollar may allow the US to throw its weight around in ways that irritate European leaders but, in this area at least, they are lucky that it does so. Many European countries impose risibly small fines on misbehaving banks and, in some cases, even refuse to publish the details of these penalties. Either way, this builds up little deterrence against financial crime. If European leaders want to end US efforts to enforce the rule of law in Europe’s financial system, they need to take on the job themselves.

Chart: Value of government fines for financial crimes, 2008-2018

European countries have been decisive and innovative regulators in many other areas of the economy, such as environmental standards and data protection. And, in recent decades, they have increasingly used economic measures – particularly sanctions – as a primary mechanism for implementing foreign policy. With sustained effort and political will, they can draw on these experiences and capabilities to implement anti-kleptocrat policies that equal, or even surpass, those of the US.

Nonetheless, as the European Parliament’s tax committee recently reported, many EU member states lack the political will to counter financial crime. And there are at least five other reasons why the bloc is unlikely to become a unified force against kleptocracy any time soon:

  • According to the European Parliament’s tax committee, seven EU member states display the traits of tax havens. Any one of them could veto EU measures on financial secrecy that required unanimous support.
  • Poland is – like Hungary, one of the alleged tax havens – no longer a full democracy. And EU institutions have found no way to change this. The Polish leadership could also block EU anti-kleptocrat measures that required unanimous support, if it believed that they posed a threat to its governance or economic model.
  • Member states do not appear to agree on which kleptocratic regimes pose a threat to the EU. For instance, Nordic countries are far more sceptical of Russia and its intentions than Germany or Italy are.
  • Due to their approaches to company finance, France and Germany are traditionally reluctant to make abrupt changes to banking regulations.
  • The new European Commission initially nominated politicians who have been convicted of financial crimes to head two of the most powerful EU institutions. It also nominated a controversial member of the Hungarian government to lead the enlargement directorate-general (although the European Parliament rejected his candidacy). This signalled a lack of seriousness about deterring financial crime and upholding the rule of law more broadly.

Due to these political limitations, it is likely that some European countries will continue to express concern about the erosion of the international rules-based order but show little interest in enforcing such an order throughout their economies. The one redeeming feature of all this is that, if they can be made to recognise the severity of the threat from kleptocracy, it is within their power to do something about it. Countries that have the will to dismantle kleptocrats’ financial networks should take the following steps.

  • Establish international transparency and enforcement mechanisms that end kleptocrats’ abuse of offshore havens. Building on the international campaign against tax avoidance, this effort should involve the creation of coalitions with non-EU financial powers such as the US and the UK. It should work towards creating, as Zucman recommends, a global register of financial wealth.
  • Develop rigorous threat assessments designed to prevent European initiatives from funding kleptocrats and their networks, particularly figures implicated in war crimes and crimes against humanity. This should involve analysis of the behavioural history of abusive regimes, as well as the history of European states’ interactions with kleptocrats in earlier conflicts. It should sometimes lead to the redirection of European funding away from environments in which Europe has no real control.
  • Constrain kleptocrats’ enablers in Europe through reform of laws and enforcement practices covering the financial and professionnel services les industries (not least the legal, accounting, public relations, private intelligence, and property sectors). This effort should focus on issues such as corporate liability, campaign funding, whistleblowers, libel, and lobbying. It should also address the dangers of regulatory capture highlighted by the Danske Bank case.
  • Assess major banks’ contribution to the European economy in relation to the societal and political damage caused by endemic money laundering. As part of this, European governments should commission independent economists to identify areas in which light financial regulation and the free movement of capital have strengthened or weakened the productive economy.
  • Create public trusts to fund the work of investigative journalism cooperatives and civil society groups that focus on corruption. These organisations have often identified threats from foreign-based kleptocrats where the state has failed to do so – yet many of them appear to rely on private donors.
  • Conduct social research into public attitudes towards kleptocracy and measures to counter it. An ECFR study published in April 2019 concluded that, “dyed-in-the-wool party voters are a thing of the past, and today’s European voters – who have a strong concern about corruption – place more emphasis on the integrity of political leaders.” If they are to counter the threat from kleptocracy, European leaders will need to do so in a way that garners public support. It remains unclear whether European voters strongly oppose foreign-based corruption or understand its links to the erosion of the rule of law in their own economies.

To develop and monitor these initiatives, countries that have the will to dismantle kleptocrats’ financial networks should establish government institutions dedicated to countering kleptocracy. These institutions should draw together specialists in criminal and international law, law enforcement, intelligence, economics (particularly finance), foreign policy, and even history. And they should regularly liaise with investigative journalists and civil society groups.

Anticorruption strategies and plans are useful as declarations of intent and snapshots of a point in time, but Europe’s best hope for countering kleptocracy comes from the kind of continual adaptation and reassessment found in a living institution. This is the flexible culture and practice that dedicated anti-kleptocracy bodies should aim to foster. Such institutions would have the depth of expertise needed to understand and start to offset one of the great strengths of resilient kleptocratic regimes: the capacity to bend all elements of the state, the private sector, the media, and the criminal underworld to their core objectives of regime survival, self-enrichment, and revenge.

European governments may be reluctant to implement some of these measures due to fear that new limits on free capital movement or financial creativity will damage the European project and their interests at home or abroad. Yet freedom without the rule of law is just anarchy.

About the author

Chris Raggett is an editor at the European Council on Foreign Relations. He previously worked as an associate editor at the International Institute for Strategic Studies, as well as for a legal publisher and a medical journal.

Acknowledgements

The author would like to thank Jeremy Shapiro for his ideas on restructuring the paper and support in publishing it, as well as Adam Harrison for his assiduous editing. He would also like to thank Vessela Tcherneva and Peter Pomerantsev for their insightful reviews of an earlier draft. They all improved the paper immensely.

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